Pacte de compétitivité : les marchés contre la démocratie

, par Corporate Europe Observatory, Les Dessous de Bruxelles

Le « pacte de compétitivité » ou « pacte pour l’euro » sera discuté et probablement adopté ce soir (vendredi 11 mars) par les chefs d’Etat et de gouvernement de la zone euro. « Les marchés attendaient énormément de la réunion du Conseil européen des chefs d’Etat et de gouvernement de la zone euro » explique à ce titre un économiste de Barclays Capital France [1].

Et pour cause. Au cœur de ce pacte, un mécanisme devrait permettre de sanctionner les Etats récalcitrants et les convaincre d’adopter les « bonnes » politiques économiques en termes d’emploi public, de service public, de salaires, de fiscalité et de règles du marché du travail. Ce projet est très lourd de menaces ; d’ores et déjà, des partis politiques (du front de gauche au PS), ou encore des syndicats et mouvements sociaux s’en alarment, et appellent à des mobilisations contre ce qui risque de s’avérer une offensive considérable contre l’Etat social... et contre la démocratie

A quoi pourra bien ressembler le pacte de compétitivité, censé renforcer la coordination des politiques économiques européennes ? Pour en savoir plus, il suffit d’examiner les propositions déjà formulées par la Commission et le Conseil pour la « gouvernance économique » européenne, dont il s’inspire directement.

Le pacte de compétitivité pourrait notamment s’appuyer sur une « procédure de déséquilibres excessifs », une mesure dans les cartons de la Commission européenne depuis le début du processus d’adoption du paquet législatif de « gouvernance économique » (et plus ou moins directement inspirée des propositions d’importants lobbies industriels).

Le Corporate Europe Observatory n’avait pas attendu les gesticulations d’Angela Merkel et de Nicolas Sarkozy pour mettre en garde contre ce dispositif,
dans un rapport sur la gouvernance économique. Dans l’extrait suivant, l’auteur décrit le mécanisme de la « procédure de déséquilibres excessifs ».

La « procédure de déséquilibres excessifs »

Sans négliger l’importance de chacune des nouvelles mesures pour baliser les politiques économiques des Etats membres (et notamment du « Semestre Européen », qui permet à la Commission d’examiner le budget des Etats membres avant qu’il ne soit débattu au sein des parlements nationaux), c’est surtout la prévention des « déséquilibres économiques » qui risque de s’avérer la plus lourde de conséquences.

La Commission justifie ce nouveau dispositif de « prévention » par le fait que, déjà avant la crise, un certain nombre d’Etats membres montraient selon elle des signes inquiétants de « déséquilibres macroéconomiques », les mêmes déséquilibres qui auraient contribué à faire plonger des pays comme la Grèce, l’Irlande, l’Espagne et le Portugal.

Il faut noter que les déséquilibres en question ne concernent pas le niveau d’endettement ou de déficit - autrement dit, les critères du Pacte de Stabilité. Il s’agit plus précisément d’aspects macro-économiques, tels que la question des écarts de compétitivité entre les Etats membres, ou encore le niveau des dépenses publiques, qui sont présentés comme des facteurs de déséquilibres.

Afin de prévenir de futures crises, il s’agit donc de mettre en place un mécanisme d’alerte, et d’intervenir préventivement (et directement) sur les politiques économiques des Etats membres afin de les ramener dans le droit chemin balisé par la stratégie européenne EU2020. Cela suppose en l’occurrence de mettre en place une procédure d’évaluation des politiques économiques des Etats membres. Examinons attentivement les différentes étapes de cette procédure permet de mieux comprendre de quoi il en retourne.

Etape 1 : Définition des critères

Tentons tout d’abord de clarifier l’objet du dispositif. Quels sont donc les déséquilibres macroéconomiques visés par cette procédure ? Voilà qui n’est pas complètement clair au vu des propositions… et ce n’est pas anodin : aux yeux de la Commission, l’importance des différents déséquilibres peut être amenée à changer au cours du temps, c’est pourquoi la procédure ne spécifie pas précisément les problèmes qui doivent être traités.

Dans le préambule du texte qui présente le mécanisme, la commission suggère qu’il pourrait inclure à la fois des indicateurs extérieurs et intérieurs : « Une mesure de la situation vis-à-vis de l’extérieur (par exemple, via les comptes courants ou la dette extérieure) pourrait faciliter la détection de déséquilibres externes. L’utilisation d’indicateurs intérieurs (par exemple, la dette privée et publique) se justifie par le fait que les déséquilibres externes ont nécessairement un pendant interne. »

S’il on s’en tient aux documents précédemment publiés par la Commission, les déséquilibres macroéconomiques pourraient inclure les « divergences de compétitivité », les bulles immobilières, une mauvaise allocation des ressources, l’accumulation de dette externe ou interne, et un « niveau non soutenable de consommation [2]. En d’autres termes, les paramètres par lesquels les économies des Etats membres seront « étalonnées » couvriront de nombreux domaines, depuis les politiques budgétaires (la fiscalité et les dépenses publiques) au marché du travail, en passant par la composition de la dette.

Ces propositions n’ayant pas encore été adoptées, on ignore encore quels indicateurs seront utilisés lorsque le système sera mise en place. A priori, les indicateurs seront choisis par la Commission « après consultation des Etats membres [3] ». Le Conseil, dans le rapport rendu par son groupe de travail, a proposé que les indicateurs soient adoptés à la majorité qualifiée, sur la base d’une proposition de la Commission. Mais dans les deux cas, les indicateurs seraient choisis après que la procédure soit adoptée.

Prenons un exemple afin d’illustrer le potentiel de cette « procédure de déséquilibre excessif ». Imaginons que la « compétitivité par les prix » et la « mauvaise allocation des ressources » soient choisis comme indicateurs [4]. Au fil du déroulement de la procédure, nous montrerons comment tels indicateurs illustrent les dangers de la procédure.

Etape 2 : Le tableau de bord

Afin de suivre l’évolution de l’économie des Etats membres et d’identifier les déséquilibres, un système de surveillance sera mis en place. Dès lors que les paramètres seront déterminés, la Commission définira des « niveaux d’alerte » et des « seuils » afin de définir le moment où les différentes actions prévues pourront être engagées. Les paramètres et les seuils définissent un « tableau de bord » qui constitue le système de surveillance.

Le Semestre Européen – la procédure selon laquelle les Etats membres doivent proposer pour évaluation le budget de l’année en cours aux institutions européennes – et les propositions à venir sur la surveillance budgétaire et financière devraient faciliter la mise en place d’un tel système, et la vérification du respect des seuils par les Etats membres. Si l’un d’entre eux est dépassé, une procédure est mise en place afin d’y remédier.

Dans l’exemple que nous avons choisi, si la Commission trouve un Etat membre coupable d’avoir dépassé les seuils en termes de « compétitivité sur les prix » ou de « mauvaise allocation des ressources », elle peut décider de lancer une « procédure de déséquilibre excessif ».

Etape 3 : Avertissements et « recommandations » pour les Etats membres

Ce sera donc à la Commission de déterminer si un Etat a franchi les bornes ou non, et de proposer au Conseil de prendre des mesures en conséquence. Sur cette base, le Conseil pourra décider d’exiger du gouvernement fautif qu’il prépare un plan d’action avec des engagements concrets en termes de mesures et d’agenda. Si le plan est considéré insuffisant, le Conseil peut, à la majorité qualifiée, imposer des changements dans le plan d’action.

Quel type de mesures peut être imposé aux Etats membres ? La encore, la proposition n’est pas tout à fait claire, mais la Commission s’est exprimée de manière plus directe dans des documents antérieurs. La formulation la plus explicite se trouve dans deux communications précédentes concernant le paquet « gouvernance économique ».

D’après la communication de mai 2010, cela dépend des carences spécifiques de l’économie concernée : « les recommandations en termes de mesures à adopter pourraient toucher à la fois à la question des revenus et des dépenses dans le cadre de la politique budgétaire (dans le contexte du Pacte de Stabilité et de Croissance), la crise ayant montré que l’évolution de la composition des revenus du gouvernement peut s’avérer un indicateur important de déséquilibres potentiels. Dans ce contexte, des recommandations peuvent concerner le fonctionnement des marchés du travail, des biens et services, en cohérence avec les principes généraux de politique économique et d’emploi. [5] »

Dans la seconde communication datée de juin 2010, la commission spécifie que : « selon la nature des déséquilibres identifiés, les recommandations pourraient concerner un large éventail de mesures concernant les politiques macroéconomiques, salariales et de marché du travail ou encore le fonctionnement du marché des biens et services, et les politiques macro-prudentielles [6]. (souligné par nous) »

Il apparaît dès lors assez clairement que les Etats membres peuvent se voir imposer des réformes sur des domaines tels que le marché du travail (modification du droit du travail notamment) ou la politique budgétaire et fiscale. Ce qui ouvre de fait des possibilités pour imposer une baisse des salaires et des coupes dans les politiques sociales.

Prenons l’exemple du Portugal ou de l’Espagne : ces deux pays pourraient se voir imposer un changement de priorité pour le budget de l’année à venir, comme par exemple des coupes importantes dans les budgets sociaux, ou la mise en avant de priorités telles que des politiques favorables au milieu des affaires (supposées avoir un effet direct sur la compétitivité). Ou encore, se voir tout simplement imposer des baisses dans les salaires.

Etape 4 : Imposer des sanctions aux coupables

Que se passe-t-il si les Etats membres ne répondent pas aux injonctions du Conseil ? Et si les déséquilibres persistent ? Le sort réservé à un Etat membre réfractaire dépend selon qu’il est membre ou non de la zone euro.

S’il est membre de la zone euro, des sanctions économiques peuvent lui être imposées. Une proposition séparée dispose qu’un membre de la zone euro qui ne suivrait pas les « recommandations » pourrait se voir imposer une amende à hauteur de 0,1% du PIB par an. Dans le cas de l’Espagne, cela devrait représenter 1 milliard d’euros par an, pour le Portugal 170 millions.

Cela pourrait sembler inconcevable d’imaginer que des mesures contraignantes sur les salaires soient imposées à un Etat membre. Et pourtant, s’il on considère cette déclaration d’un haut-fonctionnaire de la commission qui a participé à la rédaction de la proposition : « Si les salaires du secteur public mettent à mal la compétitivité et la stabilité des prix, alors le pays se verra imposer un changement de cap. Bien sûr que les salaires dans la fonction publique ont une influence majeure sur le secteur privé ». Marco Buti, Die Welt Online, 27 septembre 2010

Si l’Etat membre n’est pas membre de la zone Euro, il sera « seulement » mis au pilori de manière publique, et la procédure de « Semestre Européen » pourra être employée pour lui mettre la pression. Cela pourrait changer, mais pour le moment le Traité ne permet pas à l’Union européenne d’imposer des amendes pour non-respect du Pacte de Stabilité, mettant ainsi à l’abri les Etats membres en dehors de la zone euro. Cela pourrait ne pas durer, si l’on considère les préparatifs pour renforcer le Pacte de Stabilité.

Une alternative aux amendes pourrait consister par ailleurs à retirer les fonds de développement attribués aux pays réfractaires en dehors zone euro [7]. Cette possibilité est évoquée dans le rapport du groupe de travail du Conseil [8].

Dans tous les cas, la « mise au pilori », dans le contexte actuel, pourrait avoir des conséquences considérables. Le cas de l’Irlande est à ce titre assez significatif : ayant refusé les prêts du FMI et de l’UE pendant des mois, le pays a finalement été contraint d’accepter en novembre 2010. La « pression par les pairs » exercée sur le gouvernement irlandais par les gouvernements des plus importants pays de la zone euro a contribué à lui faire accepter tel sort. L’objectif n’était évidemment pas de sauver l’Irlande, mais de sauver la zone euro (et surtout, les banques des grands pays de la zone euro) de la « contagion ». Cette décision aura néanmoins un impact considérable sur les politiques économiques irlandaises des années à venir.

Des décisions éminemment politiques... retirées du débat public

Les problématiques qui seront abordées dans le cadre du « tableau de bord » des déséquilibres économiques, et les remèdes prévus dans le contexte des discussions intergouvernementales et inter-institutionnelles sont hautement politiques. Ils concernent la vie de millions de citoyens européens, et ont par nature toujours été à la base d’importants combats politiques.

Le fait que des questions comme celles des salaires ou des prestations sociales deviennent l’objet de débats fermés à l’échelle européenne, entre représentants pour la plupart non-élus, serait susceptible de provoquer un véritable mouvement de protestation dans l’opinion publique… à condition que les conséquences apparaissent clairement.

Traduit par Les Dessous de Bruxelles

PS : Pour un aperçu de la nature des « remèdes » que cette nouvelle gouvernance souhaite généraliser, voici une revue européenne des mesures d’austérité déjà adoptées... les chiffres parlent d’eux-mêmes.